Generosus ad solidum

Promouvoir solidarité et générosité de la population
dans un cadre légal de transparence

Note approuvée par le Conseil d’Administration de l’AERF du 15.01.2004

Préambule

Une partie de la vie associative belge, de réputation particulièrement dynamique, poursuit des objectifs altruistes ou philanthropiques et récolte des moyens financiers pour réaliser ses objectifs : dans le secteur social et de la santé, de la coopération au développement ou de l’aide d’urgence, de la culture, de la protection de l’environnement, des animaux, du patrimoine, du respect des droits de l’homme, etc.
Ce que l’initiative privée entreprend dans chacun de ces domaines, avec des volontaires et des professionnels, avec engagement et expertise, avec persévérance et sens de l’innovation et... avec échecs et réussites, sont autant d’initiatives socialement pertinentes qui méritent d’être encouragées et soutenues financièrement, par la population et par les autorités.

Invoquer des valeurs de solidarité et des sentiments nobles ou altruistes pour faire un appel à la générosité de la population ne supporte aucune trahison. La récolte de fonds correspond à une forme de contrat entre deux parties, qui doit être respecté. Celles ou ceux qui font référence à ces objectifs particuliers, généralement pour obtenir certaines facilités, devraient se soumettre à des conditions particulières, notamment la transparence.
Or, aujourd’hui, il n’existe pas en Belgique un cadre légal digne de ce nom qui codifie ces conditions particulières.

Il y en a toujours qui, du côté des associations et du côté du législateur, s’accommodent bien de cette situation. Le fait que le secteur en Belgique a été jusque maintenant relativement à l’abri de scandales y contribue certainement. La perspective d’être soumis à un (nouveau) contrôle de ses activités n’est pas de nature à encourager les associations à prendre l’initiative dans ce sens. Comment d’ailleurs séparer les bons des mauvais, dans ce domaine si politiquement et socialement sensible du droit à l’association ?
Cependant, des citoyens posent des questions et expriment des doutes ; parfois, presse et médias relatent des suspicions et, plus rarement, enquêtent en profondeur sur un dossier ; des parlementaires relayent certaines de ses controverses sous forme de questions à l’un ou l’autre ministre ; les associations, elles aussi, pointent parfois du doigt "des organisations douteuses" que l’on voudrait bien faire interdire ses récoltes de fonds, sans pour autant accepter des normes valables pour tout le monde qui pourraient justifier une telle interdiction.

Le jour où un vrai scandale éclatera, nous ferons tous ensemble le constat que rien n’avait été fait - in tempore non suspecto - pour sa prévention , toujours préférable à la répression.

Promouvoir la solidarité et la générosité de la population dans un cadre légal de transparence. C’est dans cet esprit et dans la perspective d’une concertation entre les associations et le législateur, que nous formulons ci-dessus un certain nombre de considérations et des propositions plus ou moins précises.
Ce travail est basé notamment sur l’analyse de 3 initiatives parlementaires depuis 1988, sur nos expériences au sein du Groupe de Contact-Libéralités (2001-2002) et sur une concertation limitée au sein du secteur ces dernières semaines.

Avec ces réflexions et propositions, l’AERF représente bien un certain consensus avec une certaine représentativité , tout en assumant - in fine - seule la responsabilité de ces propos.

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1. L’état de la situation en Belgique

Voir aussi l’annexe 1.

§ La loi sur les a.s.b.l. offre une personnalité juridique, avec ses droits et ses devoirs, à quelques dizaines de milliers d’associations, mais ne constitue pas pour autant une condition légale pour faire de la récolte de fonds.

§ L’agrément fiscal pour les libéralités intervient pour 1700 institutions : les associations se référent volontiers au contrôle réel lié à l’octroi de cet agrément comme "caution" éthique et de fiabilité.

§ Un Arrêté Royal du 22 septembre... 1823 régit les collectes à domicile pour de moins en moins d’associations caritatives ayant recours à cette méthode de récolte de fonds. Par ailleurs, le champ d’application ne couvre plus du tout l’ensemble des causes altruistes en faveur desquelles des appels à la générosité de la population peuvent légitimement être organisées.

§ En vue de pallier les insuffisances de l’AR de 1823, recours a parfois été fait aux dispositions de l’AR du 28 novembre 1939 et de la loi du 13 août 1986 relative aux activités ambulantes, toutes les deux largement inopérantes.

§ Des dispositions pénales relatives aux "abus de confiance", de "détournement de fonds" ou de "publicité mensongère" permettraient la répression de certaines formes de détournement mais n’ont guère d’effet préventif.

Les collectes réalisées sur la voie publique échappent donc à toute réglementation uniforme et efficace, les autorités communales gardant, chacune à sa manière, leur pouvoir de police propre .
Enfin, le secteur associatif a connu une relative explosion, tout en évoluant profondément, suivant une tendance générale dans la société depuis les années soixante : la sécularisation, la professionnalisation et l’internationalisation.

§ Un certain nombre d’activités liées à l’exercice du culte et réglementées dans ce cadre, a glissé vers la sphère publique avec son vide réglementaire.

§ Les méthodes modernes de récoltes de fonds , s’appuyant sur des technologies nouvelles et des techniques de vente d’origine commerciale , toutes a priori légitimes, ne restent plus confinées aux collectes à domicile ou dans la rue et sont généralement donc guère concernées par les rares dispositions légales actuellement en vigueur.

§ "La mondialisation de la solidarité", cette dynamique transfrontalière des associations, de ses méthodes et technologies, notamment dans le domaine des récoltes de fonds, nécessiteraient une coordination et harmonisation supranationales de dispositifs légaux nationaux largement inexistants...

Bref : en Belgique, il manque une réglementation spécifique, moderne et adéquate par rapport à la solidarité et la générosité de la population, capable de donner un maximum de garanties aux citoyens-donateurs et aux autorités, sans entraves à la liberté d’association, garantie par la constitution.

Ce vide juridique est comblé en partie par des codes de conduites volontaires, comme celui de l’Association pour une Ethique dans les Récoltes de Fonds. Cette initiative privée a le mérite d’exister, mais elle ne peut se substituer à un cadre général contraignant pour chaque association ou initiative qui fait appel à la générosité de la population.

A notre connaissance, 3 initiatives parlementaires ont été prises dans ce domaine ces 15 dernières années, mais aucune de ces propositions de loi n’a passé le cap de la commission :

§ le député R. Jérôme (doc. 328/1 S.E. 1988) ;

§ le député D. Grimberghs (doc. 548/1 - S.E. 1991-1992) ;

§ les députés J.P. Viseur et J. Tavernier (doc. 912/1 - 1996-1997).

Nous essayerons de tirer profit des travaux de chacun de ces parlementaires.

2. L’état de la situation dans d’autres pays

Une première recherche rapide concernant l’existence de lois et règlements dans d’autres pays européens ne nous a pas appris grand chose. Le seul dispositif légal existant semble celui du Royaume Uni, basé sur une Charity Law de... 1601. D’autres pays, comme les Pays-Bas connaissent un système para-public avec une certification volontaire assurée par un organisme privé (Centraal Bureau Fondsenwerving). Dans la majorité des pays, l’autocontrôle est la règle.
Il est plus facile de trouver des renseignements sur les systèmes, très variés d’un pays à l’autre, de déductibilité fiscale pour les libéralités. En général, l’agrément implique des contrôles et constitue ainsi un "socle réglementaire minimal" pour les opérateurs qui en font la demande.
Ce chapitre mérite un examen plus approfondi.

3. Principes et modalités du point de vue des associations

§ La philosophie d’un cadre légal doit être d’organiser la transparence, permettant au citoyen-donateur de faire son choix en connaissance de cause, et non d’imposer des normes .
En effet, comment imposer des critères objectifs, clairs et univoques aux activités très diversifiées, à la créativité et au dynamisme d’un secteur fort hétérogène (objet social, taille, couverture territoriale,...), soumis à des règles d’un marché compétitif et en évolution permanente ?

§ D’où l’importance de concertation avec représentants du secteur pour garantir bonne compréhension des spécificités des associations.

§ La transparence (des comptes) nécessite une distinction de niveau de responsabilité, de justification et de publicité des données. Il s’agit d’observer une "transparence graduelle" qui respecte les droits et devoirs des différents niveaux. En effet, une assemblée générale dispose d’une responsabilité de contrôle essentielle au sein de l’association, liée à son pouvoir de donner décharge aux administrateurs, qui justifie un droit à l’information différent et privilégie par rapport au droit à l’information du citoyen-donateur ou de la presse.

Le rôle des pouvoirs publics est de garantir et d’organiser ce droit à l’information, ainsi que la véracité et la conformité des chiffres publiés, ce qui implique une forme de contrôle.

§ La règle devrait être de ne reconnaître que des personnes morales sans but lucratif (asbl, fondation, association internationale,...), tout en prévoyant suffisamment d’espace pour des actions citoyennes (individuelles ou en association de fait).

§ Principe de la transversalité (loi asbl, agrément fiscal, legs et donations), de la simplification des procédures administratives et du guichet unique

§ Enregistrement (quel incitant ?) ß à autorisation (quelle pénalité ?)

§ Principe de la proportionnalité

§ local à national, montant collecté, proximité ou nombre de personnes sollicitées ; pour ces questions on pourrait s’inspirer de l’AR de 1823

§ la proportionnalité en fonction de la taille des associations (compatibilité avec les catégories instaurées par la nouvelle loi sur les asbl ?!).

4. La difficulté des définitions

Notre proposition, développée dans le dernier chapitre, porte sur la création d’un "Registre pour les appels à la générosité de la population", accompagné d’une "Commission pour les appels à la générosité de la population".

§ La définition de l’objet de ce cadre légal, c.à.d. la réglementation des appels à "la générosité de la population", doit être compatible avec le régime des libertés publiques, en particulier la liberté d’association. En effet, la définition peut entraver sérieusement non seulement l’activité des associations poursuivant un but "désintéressé" ou "altruiste", mais aussi l’exercice de libertés constitutionnellement protégées .

§ Pour éviter de se perdre dans un imbroglio juridico-terminologique, nous préconisons de ne toucher d’aucune manière à cette "sphère des libertés" par la création d’une "sphère de solidarité et de générosité", qui implique de se faire enregistrer comme association faisant appel à la générosité du public pour une cause "altruiste" sur base d’un choix volontaire et explicite.

§ Ne seraient en tout cas pas visées par la définition d’appels à la générosité de la population :

§ les collectes organisées exclusivement sur les lieux des cultes ;

§ les appels organisés par des personnes morales exclusivement auprès de leurs membres ;

§ les appels organisés par des personnes morales visant exclusivement au recrutement de nouveaux membres (avec la notion ce "cotisation" au lieu de "don" ou "libéralité").

§ En ce qui concerne les tombolas et loteries "charitables", actuellement réglementés par un cadre légal spécifique, on pourrait envisager le passage obligatoire par la procédure d’enregistrement.

5. La question de la personnalité juridique

§ Les 3 propositions de loi mentionnées ci-dessus avaient pour objectif de limiter la reconnaissance à des personnes morales sans but lucratif (asbl, fondation, association internationale). Nous partageons cette préoccupation. Or, dans son avis de 1993, le Conseil d’état avait émis des réserves sérieuses par rapport à cette proposition .

§ De par la qualification distinctive, développée ci-dessus, des appels à la générosité de la population (sphère de solidarité et de générosité) par rapport aux récoltes de moyens qui n’invoquent pas cette notion (sphère des libertés), nous avons répondu en partie aux objections du Conseil d’état.

§ Par ailleurs, il serait tout à fait aberrant d’imposer cette condition, ainsi que l’ensemble de la procédure d’enregistrement, à toute initiative locale ponctuelle ou de portée financière limitée.

En extrapolant la procédure,

§ un groupe solidairement responsable de trois citoyens privés ou une association de fait pourrait se faire enregistrer ;

§ au niveau communal ou provincial ;

§ suivant les même principes (identification, justification de l’objet de la demande, transparence,...).

Et enfin, un tel enregistrement au Registre fédéral serait également envisageable pour des citoyens privés, sous certaines conditions pour des appels ponctuels.

6. Un Registre et une Commission des appels à la générosité de la population

Il s’agit donc de la création d’un "Registre pour les appels à la générosité de la population", accompagné d’une "Commission pour les appels à la générosité de la population".

§ Les associations font le choix volontaire et explicite de se faire enregistrer comme association faisant appel à la générosité du public pour une cause "altruiste".

§ La Commission validera ou non l’enregistrement, se basant sur les statuts de l’association (qui doivent être clairs et explicites en ce qui concerne l’objet statutaire et les moyens pour le réaliser) et, si cela ne suffit pas, sur l’objet précis des appels à la générosité de la population tel que formulé dans la demande d’enregistrement.

La difficulté - pour la Commission - résidera dès lors dans l’appréciation du caractère distinctif de désintéressement ou d’altruisme d’une récolte de fonds par rapport à la collecte des moyens nécessaires à l’exercice de la liberté d’association et de la réalisation du but statutaire de l’association, en admettant implicitement que l’absence d’un but de lucre ne suffit pas pour établir cette distinction. L’altruisme se caractérisera généralement par une notion de transfert (vers des bénéficiaires externes à l’association) ou d’intérêt général (sinon comment justifier des domaines comme la culture, la recherche, la protection de l’environnement ou le respect des droits de l’homme ?), mais de nombreux cas de figure sont imaginables...

§ Le statut, volontairement choisi, impliquerait bien des devoirs (dépôt de documents d’identification et de transparence) et des droits ou avantages, par ex. : l’agrément fiscal (sous certaines conditions et pour certains domaines d’action), taux préférentiel des droits de succession sur les legs (idem donations), tarif TVA préférentiel (pour toute production liée explicitement à un appel à la générosité de la population), tarifs postaux préférentiels...

§ Tout enregistrement devrait être de durée déterminée, pouvant varier sensiblement (par exemple de 1 mois à 10 ans) selon la nature de la demande ou de l’association.

§ Le Registre serait avant tout une base de données de référence, accessible aux citoyens-donateurs et aux autorités. L’enregistrement serait matérialisée par un numéro d’enregistrement que les associations devraient reproduire dans toutes leurs communications destinées à faire appel à la générosité de la population.

§ La Commission serait composée de représentants des autorités compétentes, d’experts, de représentants des associations ainsi que des consommateurs.

§ La Commission serait compétente pour :

§ la validation des enregistrements ;

§ l’appréciation des critères définis par la loi ;

§ l’examen des rapports et documents déposés ;

§ les sanctions éventuelles en cas de non-respect des obligations ;

§ l’examen et du traitement de plaintes éventuelles.

§ Deux types de dossier devraient être déposés à la Commission et serviraient de base pour l’élaboration des fiches d’enregistrement par association :

§ Un dossier de base qui accompagne la première demande d’enregistrement par une association, portant essentiellement sur son identification et sa personnalité juridique, la justification de sa demande (statuts, objet des appels) ainsi que les rapports annuels requis pour l’année en cours.

§ Un rapport annuel, comprenant entre autres) :

· les comptes d’exploitation
· le bilan
· le pourcentage des dépenses consacrées en faveur de l’objet principal (validé par l’enregistrement) par rapport à l’ensemble des dépenses
· le détails des frais consacrés aux appels à générosité de la population
· le détails des recettes provenant de la générosité de la population
· le pourcentage des frais d’administration générale

§ Ces dépôts devraient respecter le principe de la proportionnalité par rapport à la taille des associations, notamment en ce qui concerne la certification des comptes, ainsi que le principe de la transversalité et du guichet unique (ne pas doubler des obligations existantes, cfr. loi sur les asbl,...) .


Annexe 1

La présente note propose un survol rapide de la législation belge applicable aux différentes formes d’appel à la générosité du public. Les formes retenues sont les collectes, la vente dans un but philanthropique et les loteries. Aucun de ces textes ne contient de définition précise et contraignante de l’appel à la générosité du public.

I. LES COLLECTES

1. AR du 22 septembre 1823

Ne s’applique qu’à l’égard des collectes dans les églises et à domicile. Les collectes sur la voie publique et dans les lieux publics ne tombent pas sous le couvert de l’AR précité. Pas de définition légale de collecte.
Les travaux préparatoires, la doctrine et la jurisprudence pourraient être consultés.

Les pandectes belges définissent la collecte comme “action de demander et de recueillir des dons manuels, soit au profit des pauvres, soit au profit d’une œuvre quelconque, religieuse, politique, scientifique ou littéraire”.

Collectes soumises à autorisation préalable :
-  à domicile dans un but charitable pour adoucir des calamités et des malheurs
Termes “calamités et malheurs” ne sont pas définis.

Toutefois :
§ Cass. 15 juin 1999 “par collectes pour adoucir les calamités ou des malheurs, il y a lieu d’entendre les collectes de bienfaisance à savoir les collectes qui font appel à la compassion afin de recevoir des dons pour adoucir des calamités ou des malheurs".

§ Circ. Min. 9 août 1975 concernant les collectes à domicile : "Les termes calamités et malheurs doivent être entendus dans le sens le plus large et comprendre toutes les infortunes qu’ont pour fin de soulager les collectes organisées dans un but charitable".

-  en faveur des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre
Une autorisation du collège des bourgmestre et échevins ne pourra être accordée que sur demande de l’Institut National.

Collectes non soumises à autorisation préalable :
-  Les collectes sur la voie publique et dans les lieux publics
Aucune restriction légale.
Subordonnées au pouvoir de police administrative des autorités communales comme toute manifestation se déroulant sur la voie publique (pas de contrôle a posteriori).

-  Les collectes organisées par les institutions de piété ou de bienfaisance reconnues dans les édifices de culte ou à domicile
Collectes organisées par CPAS et fabriques d’églises jamais soumises à autorisation.

-  Les collectes ayant un autre objet que la bienfaisance (à domicile ou ailleurs)
Exemple : à des fins d’agrément, pour des buts scientifiques, littéraires, politiques, philosophiques, religieux...
Si sur la voir publique : pouvoir de police administrative des autorités communales ( pas de contrôle a posteriori)

Autorisation :
Les autorités administratives compétentes “rationae loci” :
-  le collège des bourgmestre et échevins : collecte dans une commune

-  la députation permanente : plus d’une commune

-  le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale : plus d’une commune de la Région de Bruxelles- Capitale

-  le Roi (Min. Int.) : plus d’une province

Autorisation communale
Modalités d’introduction de la demande : AR 22.09.1823
Conditions :
§ ASBL , depuis 5 ans au moins
§ Identité des organisateurs
§ But de la collecte
§ Déclaration : produit de la collecte utilisé pour l’objectif poursuivi
§ Période et territoire concernés
§ Nature de la collecte
§ Estimation des frais et produit
§ Bilan des deux dernières années
§ Autorisation valable pour un an
§ Bénéfice doit s’élever à 75% du produit recueilli
§ Comptes et résultats de la collecte à soumettre à l’autorité qui l’a autorisée

Si grande œuvre officiellement reconnue : ONE, FBC, Œuvre Nationale de Défense contre la tuberculose, avis pris auprès des départements sous le contrôle desquels ces œuvres se trouvent placées ou qui s’intéressent à leurs activités.

Autorisation provinciale
Délivrée si association a son siège social dans la province
Contrôle de l’affectation des sommes recueillies

II. LA VENTE DANS UN BUT PHILANTHROPIQUE

§ Loi du 25 juin 1993 (art 5) sur l’exercice d’activités ambulantes et l’organisation des marchés publics

§ AR du 3 avril 1995 sur l’exercice d’activités ambulantes et l’organisation des marchés publics modifié par l’AR du 29 avril 1996 et 30 avril 1999

§ Circulaire juin 1991 relative aux Collectes du Ministère de l’Intérieur : signale que la collecte peut se présenter sous différentes formes : geste de la main tendue, offre de cartes de membres, ventes de produits divers, ramassage d’objets.

La vente et collecte sont néanmoins deux notions juridiques différentes, la première exige une contre-prestation. La vente sur la voie publique sans but commercial mais exclusivement philanthropique dépend du Ministre qui a les classes moyennes dans ses fonctions. Art 5, 1° de la loi du 25 juin 1993 précise que les ventes en question ne sont pas soumises à ladite loi si autorisation du Ministre des Classes moyennes. Donc pas de carte de commerçant ambulant.

III. LES LOTERIES

§ Loi du 31 décembre 1851sur les loteries

§ Code pénal : art 301, 302, 303, 304, 557 3°

Loterie (ou tombola) est une opération offerte au public par laquelle un gain ou un avantage quelconque est attribué à une ou plusieurs personnes par la voie du sort. Principe : prohibition des loteries. Exceptions : loteries autorisées par les autorités administratives compétentes et exclusivement destinée à des actes de piété ou de bienfaisance , à l’encouragement de l’industrie et des arts au à tout autre but d’utilité publique.

Autorisation du collège des bourgmestre et échevins, de la députation permanente du conseil provincial, du gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale, du Roi sur proposition du Ministre de l’intérieur.